2016年政府工作报告中首次提出“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”。之后，习近平总书记在不同场合多次强调要“允许试错、宽容失败”,正确运用“三个区分开来”,保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部。党的十八届六中全会更是明确提出，要“建立容错纠错机制,宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”。可见，中央对容错纠错机制建设高度重视。

一、完善落实容错纠错机制的现实意义

(一)容错纠错机制是全面从严治党的保障

十八大以来，中央坚持全面从严治党，坚持从上到下“老虎苍蝇一起打”，制度要求越来越严格，党员干部可自主裁定的空间日益收窄。伴随着全面从严治党的深入推进，“乱作为”的现象得到了有效控制，但也催生出“不作为”的问题。全面从严治党在严管干部的同时，也要求党员干部积极担当，因此全面从严治党需要达到严管与关爱的内在有机统一，而容错纠错机制的建立与实施正是对干部关爱的具体表现。容错是为了让干部担当敢为，无后顾之忧；纠错是为了让干部警醒自律，不产生偏差；容错纠错机制的建立并非是与全面从严治党背道而驰，而是保障国企改革得以顺利推进的保障，也是党内监督机制的重要组成部分

(二) 容错纠错机制是深化国企改革的助力

当前国企改革进入重点突破阶段，混合所有制改革、建立市场化经营机制、落实国资监管机制等突破口都存在非常大的复杂性和难度。国企改革进入攻坚阶段，随之而来的是改革难度越来越大，涉及的矛盾也越来越深，需要有一大批敢于担当敢于攻坚克难的党员干部。国企改革本身就是一个不断探索、不断试错的过程，充满了风险与不确定性。这就决定了在国企改革的进程中必然会出现一些决策和探索上的失误。若每次失误都要否定一位干部的话，那最终将会置国企改革于无人可用的尴尬境地。容错纠错机制的建立与实施犹如一颗“定心丸”，消除党员干部在改革探索时的后顾之忧，有效保护其改革创新的积极性，从而助力国企改革的不断深化。

(三) 容错纠错机制是激发企业内生动力的催化剂

党的十九大报告指出，要建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。容错纠错机制以宽容干部的方式，对激发党员干部进行改革的热情、扼制为官不为的懈怠具有非常的现实意义。在改革创新的过程中，由于缺少可直接借鉴运用的现成经验，就需要进行不断的探索和尝试。因为容错纠错机制的执行缺位，出于对问责泛化的的担忧，让部分干部出现了顾虑重、动力弱的现象。这种“不求有功但求无过”的消极心态已经严重阻碍了国企改革的进程。目前的国企改革正处于“攻坚期”“深水区”，需要面对各类的挑战和困难，也难免会遭遇挫折和失误。如果对于这些挫折和失误一律采用零容忍的态度，严打板子，势必会挫伤党员干部的积极性，最终阻碍国企改革的推进。容错纠错机制的落地实施，将有效扭转这种为官不为的态势，激励党员干部投身于改革创新之中，从而激活企业的内生动力。

二、地方在容错纠错机制建设方面的探索

(一) 深圳对建立容错纠错机制的初次探索

可追溯到的最早规定容错纠错机制的地方性法规是深圳市在2006年发布实施的《深圳经济特区改革创新促进条例》，以刚性的法规鼓励改革创新，宽容改革失败。该条例规定了在改革创新工作未达到预期效果时，只要符合该条例所规定的三种情形，当事人可免于被追究责任，以此有效保护了党员干部改革创新的积极性，为其解决后顾之忧。这既与深圳市的特区立法权限有关，也与深圳人敢为天下先的性格有关。该条例虽然是开容错纠错机制之先河，但在追责和容错之间如何相互协调方面未作出明确规定，容错效果也因此受损。

(二) 地方相应中央号召陆续出台相关政策

自2016年明确提出建立容错纠错机制至今，各级党委和政府为了最大限度地调动各级领导干部的积极性、主动性、创造性，紧密结合当地实际，陆续出台地方性的规范性文件，对容错纠错机制的基本原则、适用情形、适用条件、容错的启动及认定程序、纠错方式和其他相关要求做了具体规定，尤其是明确能够予以容错的情形以及不适用容错的情形。对各地陆续出台的有关容错机制的规范性文件进行分析，可以发现这些规范性文件尽管制定主体、文件名称等不完全一致，但是其基本内容却具有共通性，基本上涵盖了容错纠错机制的基本原则、适用情形、适用条件、容错的启动及认定程序、纠错方式等内容。但遗憾的是这些地方性规范文件所规定的容错纠错机制仍未能与纪检追责程序相融合，难免在操作层面出现实施困难的情形。

(三) 上海创造性地将容错机制融于追责法规

2020年，上海市人民政府办公厅印发《上海市市属国有企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，办法在明确各类追责情形的同时，还详细详细规定了从轻、减轻直至免责处理的适用情形，为容错纠错机制的落地实施提供制度依据。该实施办法创造性地将容错纠错机制融于追责法规之中，对各种事项、情形、对应标准及容错处置方式进行了详细规定，使得纪检人员在追责同时能够做到容有据，将对经营投资行为的容错工作落到实处，该办法对提高容错纠错机制的可操作性具有重要的借鉴意义。

三、容错纠错机制难以落地的原因

(一)对容错纠错机制的认识存在意见分歧

当前关于容错纠错机制仍然存在许多理念方面的分歧。有观点认为，在当前情况下，不是对干部的错误追究太紧太严厉而是对干部的错误追究太宽松，使得一些干部不作为甚至乱作为，因此，现阶段应重点强调对干部的责任追究，而不是强调对干部的容错纠错。也有观点认为，搞容错纠错机制难以有效辨别可以容忍的错误类型，可能会造成新的腐败漏洞，甚至使腐败官员绕过法律的制裁，所以不应推行。还有观点认为，现行法律法规规章中已经包含有容错的内容,针对不同错误规定的不同的法律责任就是其具体体现，不宜再搞特殊的容错机制。这些普遍存在的反对观点对容错法纠错机制的落地实施产生巨大阻碍。

（二）容错纠错机制的认定存在标准模糊

目前现有关于国企改革容错机制的具体条款的规定过于抽象，在具体适用时难以把握。现有条款关于容错适用范围的规定，通常表述为“改革创新未能实现预期目标，但有关单位和个人依照国家和本市有关规定决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利的”，但对于何为“未能实现预期目标”以及“勤勉尽责”等均没有明确的定义和标准，导致在实践中难以把握，而无法实施。

同时，容错纠错机制生效的前提需要将“错误”进行“失误”与“过错”进行区分认定。两者尽管在内涵、性质方面截然不同，但是其边界却难以有明确的划分。在这个认定过程中，主观判断仍占有较大比重，这与纪检工作所坚持的实事求是、精准处理的工作原则是相悖的。若不能准确区分两者，并依规做出恰当的处理，就无法合理运用监督执纪“四种形态”，也无法有效实施容错纠错机制。

（三）容错纠错机制的执行存在程序不畅

容错纠错机制的执行程序不畅首先体现在与追责程序的配合不畅。目前容错纠错机制的执行程序与监督执纪的执行程序是相互独立的两个程序。当容错与追责同步执行进行时，若由纪检机关作为统一执行主体来完成，则纪检人员会认为在监督执纪规则中已经包含了从轻、减轻及免责处理的相关规定，忽视容错纠错机制而致使其失效；若由不同的执行主体来分别完成，如何启动及由谁启动容错纠错程序，如何进行情形认定并保证其结果的公正性，如何在两个程序的结论不一致时进行协调，都是需要解决的问题。此外，当追责程序先于容错程序完成的时候，若出现结论不一致的情况，采用任何一方的结论都会严重伤害另一方的公信力，这与建立容错纠错机制初衷是相悖。

容错纠错机制的执行程序不畅还体现在容错结论必须符合追责结论。目前绝大部分关于容错纠错机制的地方性法规都是由省（市）委省（市）政府制定发布的，与监督执纪的制度法规相比，其立法层级有所不及。当地方关于国企改革容错机制的规定与党内追责的规定不一致时，如按照上位法优先的原则，将采纳追责结论，从而致使容错纠错机制失效。

四、完善容错纠错机制落地实操性的思考

（一）明晰容错纠错机制的适用情形

实施容错纠错机制旨在服务于当前全面深化国企改革任务，保护和激励党员干部改革创新、干事创业的工作热情，营造鼓励探索试错、宽容失败的政治氛围。一个切实有效且运行合理的容错纠错机制必须建立在“不违背法律法规、党纪党规”的前提下。明晰什么样的情形适用容错，是解决容错纠错机制落地实操性的核心问题。但是，要解决这个问题需要中央层面来制定并发布相关的制度法规。因为监督执纪所依据的有关党内监督、纪律处分以及行政追责方面的条例和规定其制定主体均为党中央、国务院或党中央办公厅和国务院办公厅联合发文，只有立法层级对等才能保证容错纠错机制能够执行有效。

（二）健全容错纠错机制的执行程序

纵观各省（市）委省（市）政府发布的容错纠错机制相关的制度法规，都仅规定了容错纠错程序应包含程序启动、调查核实、情形认定、结论公布、纠错及澄清保护等环节，而并未对每一个环节具体的执行细节进行阐述，需要对每一环节的执行规则进行进一步的细化，特别是程序启动和情形认定这两个环节。程序启动环节需要与追责程序进行匹配，针对不同的情形规定相应的启动方式。比如，如何在执纪监督程序启动的同时启动容错程序，容错程序如何通过程序上的优化保障适用免责处理的情形能有理有据地不进入立案环节，以解决纪检人员的后顾之忧。又比如，情形认定环节以怎样的组织模式才能既保障容错纠错机制的实施有效，又不会让这个机制成为违纪者逃避追责的借口和工具。执行程序规则的细化是各省（市）委省（市）政府、乃至国资企业完善容错纠错机制落地实操性的主要途径。

（三）优化容错纠错机制的执行主体

要提高容错纠错机制落地实操性，还可以从优化执行主体的角度来进行机制的完善，就是要回答好“谁启动，谁调查，谁认定”的问题。监督执纪体现从严治党，由纪检部门负责，那么体现干部关爱的容错纠错建议由党群部门来负责启动。而调差核实环节则可由纪检部门来负责完成，既保障了工作效率（不需要对容错情形进行重复调查），又保障了容错认定的依据与追责认定的依据方面的信息一致性。对于情形认定环节可以组织一个包含党委、纪委、当事人直属领导及外部专家的认定委员会来负责。在国资企业中只有党委具有与纪检部门平等对话的地位，其参与能够保障认定结论的权威性；构建容错纠错机制的目的并非是为对所有错误都进行容错/免责，容错纠错机制运行过程中需要有不同观点的提出，以提高认定结论的公正性，因此需要纪委的参与；此外，当事人直属领导对当事人及其行为最为了解，其参与情形认定环节并表达观点，将有助于提高认定结论的公平性；最后，外部专家为涉及专业问题的认定提供第三方专业意见，将有助于提高认定结论的准确性。

（四）完善容错纠错机制的认定工具

目前在判断是否符合容错条件时，主观判断仍占有较大比重，需要通过完善认定工具来为情形认定的执行方的认定工作提供客观依据，以此保障认定结果的公正性和准确性。首先，需要对评判维度进行完善，判断事项是否符合容错条件至少应从以下维度进行考量：被问责行为是否是善意前提下的行为，被问责行为是否符合程序规定，被问责事项造成怎样程度的社会影响，被问责事项造成怎样规模的经济影响，被问责对象是否进行了补救挽回等。其次，对这些考量维度还应要求收集相应的客观事实作为评判依据，比如，判断当事人是否符合程序性规定，应收集暗箱操作或制度程序执行不到位的证据；判断当事人的行为影响，可采用抽签方式发放无记名调查问卷，且调查的覆盖范围应当不低于三成。一个包含全方位的评判维度及其对应的客观依据要求的认定工具将有效推进容错纠错机制的落地实施。